Finanzierung des Rückbaus vs. Effizienzanreiz: Ein regulatorisches Dilemma
Die Dekarbonisierung der Wärmeversorgung stellt Gasnetzbetreiber vor die existenzielle Aufgabe der Gasnetztransformation. Dies bedeutet perspektivisch nicht nur Stilllegung von Anlagenteilen, sondern auch den unvermeidbaren Rückbau von Rohrleitungen und Ausspeisepunkten. Die Finanzierung dieser Maßnahmen ist kritisch. Regulatorisch wird dieser Prozess derzeit über die Bildung von Rückstellungen abgebildet, die als Kosten, die nicht dauerhaft beeinflussbar sind (KAnEu), in die Erlösobergrenze einfließen sollen.
Die Anerkennung dieser Zuführungen zur Rückstellung als KAnEu ist zur Sicherung der Liquidität und der langfristigen Finanzierung der Rückbauverpflichtung essenziell. Die rechtliche Einordnung stützt sich dabei auf die allgemeinen Prinzipien der Kostenanerkennung, wie sie in § 11 ARegV grundgelegt sind, und wird durch die Verwaltungspraxis der Bundesnetzagentur (BNetzA) konkretisiert. Doch genau hier entsteht ein regulatorisches Dilemma: Wenn die Kosten für den Rückbau bereits vorab durch die Netznutzer finanziert und als KAnEu anerkannt wurden, sinkt der Anreiz für den Netzbetreiber, die tatsächlichen Ist-Kosten bei der späteren Inanspruchnahme der Rückstellung effizient zu gestalten.
Dies ist der zentrale Grund, warum die BNetzA – im Rahmen der Vorbereitung für die 5. und 6. Regulierungsperiode (RP) der Gasverteilernetzbetreiber – die Einführung eines Anreizinstrumentes zum Effizienzabgleich prüft.
Teil 1: Die regulatorische Notwendigkeit eines Effizienz-Anreizes
KAnEu: Schutzschild mit Nebenwirkung
Die Anreizregulierung (§ 21a EnWG, ARegV) basiert auf dem Prinzip, nur die effizienten Kosten des Netzbetriebs über die Netzentgelte zu refinanzieren. Die Effizienzprüfung erfolgt in der Regel durch einen Betriebs- und Investitionskostenvergleich (Benchmarking) gemäß § 6 ARegV.
Kosten für die Stilllegung und den Rückbau von Gasnetzinfrastruktur sollen aufgrund ihrer langfristigen Natur und der Notwendigkeit der Rückstellungsbildung als KAnEu eingestuft werden, wie es die BNetzA in ihren Überlegungen (u. a. im Kontext des NEST-Prozesses zur Weiterentwicklung der Netzentgeltregulierung) skizziert. Diese Kosten wären damit zunächst dem klassischen Effizienzvergleich entzogen.
Das Problem tritt auf, wenn die Rückstellungen später aufgelöst und die tatsächlichen Rückbauarbeiten durchgeführt werden. Die Ist-Kosten dieser Maßnahmen werden im Wesentlichen durch die bereits gebildeten Rückstellungen gedeckt. Da der Netzbetreiber das Geld bereits „vorfinanziert“ bekommen hat, ist der wirtschaftliche Anreiz, die Aufträge möglichst günstig und effizient zu vergeben und die Ist-Kosten gering zu halten, aus rein regulatorischer Sicht gering.
Wie in den Vorlagen der BNetzA ausgeführt, ist ein solches Anreizinstrument erforderlich, um sicherzustellen, dass die Regulierung die künftige Versorgungsaufgabe – also auch die Kosten für Stilllegungen und unvermeidbaren Rückbau – adäquat und effizient abbildet. Die Regulierung muss sicherstellen, dass die Netznutzer nicht die Last ineffizienter Rückbauprozesse tragen.
Teil 2: Ein diskutiertes Anreizinstrument – Standardkosten und Bonus-Malus
Ein denkbarer Lösungsansatz, der im regulatorischen Diskurs erörtert wird, ist ein Mechanismus, der die Ist-Kosten des Rückbaus nachträglich mit einem Benchmark vergleicht. Auch wenn die Details noch nicht final festgelegt sind, zeichnet sich folgendes Modell ab.
1. Die Definition effizienter Kosten
Der Schlüssel liegt in der Definition von Standardkosten. Da die Rückbauprozesse stark von Druckstufe, Material, geographischer Lage und Länge abhängen, müssten diese Standardkosten auf verlässlichen Strukturdaten basieren. Denkbare Ansätze sind:
- Effiziente Kosten für die Stilllegung eines Ausspeisepunktes (differenziert nach Druckstufe).
- Effiziente Kosten für den Rückbau einer bestimmten Länge von Rohrleitungen (differenziert nach Druckebene).
Diese Standardkosten würden die Grundlage für den Effizienzvergleich bilden. Sie stellen die effizienten Kosten dar, die ein durchschnittlicher Netzbetreiber für die Maßnahme hätte aufwenden müssen.
2. Der Bonus-Malus-Mechanismus
Sobald die Standardkosten definiert sind, könnten die Ist-Kosten des Netzbetreibers damit abgeglichen werden. Hier käme ein Bonus-Malus-System ins Spiel:
- Bonus: Weichen die Ist-Kosten (die durch die Rückstellungsauflösung finanziert wurden) unter den Standardkosten ab, hat der Netzbetreiber effizienter gearbeitet. Ein Teil der Differenz würde als Bonus in die Erlösobergrenze (EOG) einfließen.
- Malus: Liegen die Ist-Kosten über den Standardkosten, deutet dies auf Ineffizienz hin. Ein Teil der Mehrkosten würde als Malus von der EOG abgezogen.
Dieses System würde den notwendigen Anreiz wiederherstellen, die Maßnahmen möglichst kostengünstig durchzuführen, auch wenn die Vorfinanzierung bereits über die Netzentgelte gesichert war.
Teil 3: Die Rolle der Stadtwerke: Warum die Datenbasis jetzt zählt
Warum sollte sich der Gasnetzbetreiber XYZ heute, im Jahr 2024, mit einem Instrument beschäftigen, das frühestens 2030 in Kraft tritt?
Die Antwort liegt in der Datenbasis. Ein solches komplexes Anreizinstrument ist nur umsetzbar, wenn eine verlässliche und vergleichbare Datengrundlage über alle Netzbetreiber hinweg existiert. Die BNetzA bereitet diese Datenerfassung bereits vor.
Die Zeitachse der Datenerfassung:
5. Regulierungsperiode (Basisjahr 2025): Im Rahmen der Vorbereitung für den Effizienzvergleich der 5. RP plant die BNetzA, entsprechende Strukturparameter optional abzufragen. Laut dem BNetzA-Papier "Methodenfestlegung Effizienzvergleich – Stand der Überlegungen" vom 16. Januar 2024 sollen Daten über Stilllegung und unvermeidbaren Rückbau von Ausspeisepunkten und Leitungen erhoben werden, um die Durchführbarkeit und den regulatorischen Rahmen zu evaluieren (Quelle: BNetzA, Az. BK9-24/005).
6. Regulierungsperiode (Basisjahr 2030): Basierend auf den Erfahrungen der 5. RP ist zu erwarten, dass die BNetzA die Abfrage dieser Strukturdaten ab dem Basisjahr 2030 verpflichtend macht, um eine solide Grundlage für ein Anreizsystem zu schaffen.
Handlungsanweisung für Netzbetreiber
Netzbetreiber, insbesondere Stadtwerke, müssen die optionalen Abfragen im Basisjahr 2025 äußerst ernst nehmen. Die Daten, die hier gesammelt werden, dienen als Pilotprojekt und bestimmen, welche Strukturparameter später als taugliche Grundlage für die Standardkostenberechnung herangezogen werden.
Wer jetzt keine sauberen, abgegrenzten Kostendaten liefert, riskiert, dass die Standardkosten in der 6. RP auf einer unzureichenden Basis festgelegt werden.
Die Strukturdaten müssen exakt mit den abgegrenzten Kostendaten für Rückbau und Stilllegung verknüpft werden. Ein stufenweises Vorgehen ist denkbar:
- Stufe 1 (2025-2030): Bildung einfacher Kennzahlen und Veröffentlichung netzbetreiberindividueller Kennzahlen, um Transparenz zu schaffen und die Vergleichbarkeit zu testen.
- Stufe 2 (Ab 2030): Entwicklung von Standardkostensätzen und Umsetzung des Bonus-Malus-Systems basierend auf den verlässlich erhobenen Daten.
Die regulatorische Perspektive
Dieses Vorgehen spiegelt das Prinzip der Anreizregulierung wider: Transparenz und Vergleichbarkeit schaffen die Grundlage für Effizienzanreize. Indem die BNetzA zunächst einfache Kennzahlen veröffentlicht, wird ein informeller Druck zur Effizienzsteigerung erzeugt, bevor das formelle Bonus-Malus-System greift.
Die Umsetzung dieses Instruments ist ein komplexes Unterfangen. Sie erfordert eine präzise Abgrenzung der Rückbaukosten von den laufenden Instandhaltungs- und Betriebskosten – eine Herausforderung für die interne Kostenrechnung der Netzbetreiber, die sich aus allgemeinen rechnungslegungsrechtlichen (HGB) und energiewirtschaftsrechtlichen Grundsätzen ergibt.
Fazit und Ausblick
Die Gasnetztransformation ist ein Kostenfaktor, der über die Netzentgelte finanziert werden muss. Die regulatorische Anerkennung der Rückstellungen als KAnEu ist ein notwendiger Schritt zur Finanzierungssicherheit. Gleichzeitig erfordert die Anreizregulierung eine nachträgliche Effizienzprüfung der tatsächlichen Rückbaukosten. Ein Bonus-Malus-System, basierend auf Standardkosten, ist die konsequente und logische Antwort auf dieses regulatorische Spannungsfeld.
Für Stadtwerke bedeutet dies: Die Weichenstellung für die 6. Regulierungsperiode beginnt bereits im Basisjahr 2025. Nur wer jetzt die geforderten Strukturparameter sauber erfasst und die Kosten für Stilllegung und Rückbau präzise abgrenzt, kann später sicherstellen, dass die Standardkosten realistisch und fair angesetzt werden und man selbst von einem potenziellen Bonus profitieren kann.